Frequently Asked Questions - NSR

Sowohl von Seiten der Politik als auch der Verwaltung wurde das Bedürfnis nach Einfachheit, Verständlichkeit und Transparenz gewünscht.

Das vor 16 Jahren eingeführte Steuerungsmodell PRIMA hatte damals Pioniercharakter. Zwischenzeitlich hat sich jedoch gezeigt, dass einige Elemente von PRIMA (zeitlich verschobene 4-jährigen Globalkredite, aufwändige und redundante Berichterstattung, komplizierte organisatorische Verantwortlichkeiten, welche zum Teil für Unverständnis sorgen etc.) den heutigen Anforderungen nicht genügen und für Unverständnis sorgen.

Einfachheit, Verständlichkeit, Transparenz

Einfachheit

Ein Gemeinderat – eine Abteilung

Verschmelzung von grünem und blauen Organigramm zu einem aussagekräftigen Organigramm. Neue Organisation soll effiziente und effektive Zusammenarbeit ermöglichen. Durch einfache Strukturen werden Prozesse optimiert, Schnittstellen verringert und Ressourcen freigespielt, um Innovationen voranzutreiben.

Verständlichkeit

Keine umfangreichen, sich im Inhalt wiederholende Berichte.

Ein jährlicher Aufgaben- und Finanzplan (AFP) mit Zielen und jährlichem Budget.

Einwohnerrat erhält mit dem AFP ein miliztaugliches Steuerungsinstrument und wird damit agiler (kann jährlich Einfluss nehmen statt wie bisher nur alle vier Jahre)

Transparenz

Gemeinderat legt Legislaturziele fest, Fokus auf strategische Führung.

Rechnungslegungsmodell HRM2, welches in fast allen Schweizer Gemeinden angewandt wird, ermöglicht Vergleichbarkeit mit anderen Gemeinden und schafft Transparenz.

Eine Verwaltungsleitung, welche das operative Geschäft führt.

  • Die Globalkredite, die Leistungsaufträge, der Politikplan und die internen Leistungsvereinbarungen werden ersetzt durch eine effiziente und miliztaugliche rollende Aufgaben- und Finanzplanung. Damit wird die Planung zeitlich synchronisiert und es kann schneller auf Veränderungen reagiert werden.  
  • Die Rechnungsablage wird neu gemäss dem Rechnungslegungsmodell HRM2 vorgenommen. Die Empfehlungen von HRM2 sind in fast allen Gemeinden der Schweiz bereits umgesetzt.
  • Die Organisation der Verwaltung wird vereinfacht. Die beiden Organigramme «grün» und «blau» werden zu einem aussagekräftigen Organigramm verschmolzen. Bereiche werden so in der Organisation verortet, dass eine effektive und effiziente Zusammenarbeit möglich ist.  
  • Die Stossrichtung für die Entwicklung der Gemeinde soll auch mit einer Stärkung der strategischen Ziele einhergehen. Der Gemeinderat soll neu Legislaturziele festlegen und die strategischen Grundlagen der Verwaltungsbereiche beschliessen. Damit und mit ergänzenden Kompetenzen kann der Gemeinderat die Ressorts wirkungsorientiert führen.
  • Die Einflussmöglichkeiten des Einwohnerrats werden an die neuen Instrumente angepasst und gestärkt.

Mit der Verschmelzung der beiden Organigramme wird es per 1.1.2024 organisatorische Anpassungen in der Organisation geben.

Gut eingespielte und effiziente Prozesse und Instrumente sollen aber beibehalten, andernorts soll die Gelegenheit für Optimierungen genutzt und Doppelspurigkeiten in den Abläufen sollen reduziert werden.

Eine Gemeindereform ist ein politischer Prozess. Die Beratungen im Gemeinderat, in der Spezialkommission sowie im Einwohnerrat benötigen vorgegebene Beratungszeiten. Die Verwaltung erarbeitet innerhalb eines engen zeitlichen Korsetts die inhaltlichen und technischen Voraussetzungen für das in der Politik zu diskutierende Steuerungsmodells.

Die erstmalige Umsetzung der neuen Instrumente und die Implementierung der neuen Organisationsstruktur erfolgt am 1.1.2024.

Die neue Organisationsstruktur soll per 1.1.2024 eingeführt werden.

Die Produkte und Produktgruppen wird es in dieser Form nicht mehr geben. Die Aufgaben aber bleiben. Die Aufgaben, welche bisher in den Produkten abgebildet waren werden in neuen Planungseinheiten zusammengefasst, mögliche Optimierungen von Schnittstellen und Vereinfachungen für die Zusammenarbeit werden dabei aufgezeigt (z.B. Verantwortung und Ressourcen am gleichen Ort, Reduktion von internen Verrechnungen.

Die bisherigen Produkte werden in neuen Planungseinheiten zusammengefasst, welche auch «beplante Einheit» genannt werden. Alternativ kann man auch von «Organisationseinheit» reden.

Nein, es wird keinen Stellenabbau geben. NSR ist keine Sparübung.

Im neuen Steuerungsmodell wird die Aufgabenerfüllung in einem 4 –jährigen Aufgaben- und Finanzplan (AFP) dargelegt. Der Einwohnerrat (ER) bewilligt das Budget des laufenden Jahres und nimmt die drei folgenden Finanzplanjahre zur Kenntnis. Der AFP ersetzt den Poliltikplan, die Leistungsaufträge sowie die internen Leistungsvereinbarungen. Damit reduziert sich die Zahl der Berichte.

Neu in diesem Vorgehen ist, dass der Einwohnerrat gleichzeitig über alle Bereiche das Budget genehmigen wird. Mit den zeitlich versetzten Leistungsaufträgen war eine jährliche Gesamtsicht der Budgets nicht möglich. 

Ein AFP wird folgende Elemente beinhalten:

  • Grundauftrag
  • Umfeld
  • Übergeordnete Ziele
  • (Haupt-)Projekte
  • Finanzen
  • Kennzahlen
  • Abweichungen zu letztem AFP

Das Harmonisierte Rechnungslegungsmodell 2 (HRM2) ist ein schweizweit anerkannter und gut etablierter Standard in der Rechnungslegung. Es ist die heute praktizierte Grundlage für die Rechnungslegung der Kantone und Gemeinden.

HRM2 als Rechnungslegungsstandard ist kein Steuerungsmodell für die Politik oder die Verwaltung, sie ist eine Konsequenz davon und ist ein wichtiges Instrument für das neue Steuerungsmodell.

Jeweils ab März kann die Kommission mit dem GR in den Dialog treten. Der Einwohnerrat kann in der Budgetdebatte Ende Jahr ein geändertes Budget beschliessen. Der Einwohnerrat kann damit jedes Jahr in allen Ressorts im Rahmen des AFP Einfluss nehmen.

Im Dialog mit dem GR im Rahmen der Kommissionsarbeit können Lösungen gesucht werden. Ein Planungsauftrag für den folgenden AFP verpflichtet den GR, das Anliegen entweder umzusetzen oder eine qualifizierte Ablehnung zu begründen. 

Mit dem Instrument der Entwicklungsziele hat der Einwohnerrat ein gutes Instrument in der Hand, um die Entwicklung der Gemeinde wirkungsvoll zu steuern. So können zum Beispiel der Finanzierungsgrad oder der Steuerfuss angepasst werden.

Im Rahmen eines Entwicklungsziels kann der neu geschaffene Stellenplan angepasst werden. Im Stellenplan sind die Soll-Stellen abgebildet. Allerdings hat der ER keine Möglichkeiten, in die konkrete/operative Personalpolitik der Gemeinde Einfluss zu nehmen.

Die bewährten Instrumente Anzug, Motion, Option, Finanzmotion, Interpellation, kleine Anfrage bleiben unverändert bestehen.

Neu ersetzt das Instrument «Kreditbeschluss» die Ausgabenbewilligung.

Die Kosten für den Overhead bleiben bestehen, aber sie werden neu transparent ausgewiesen. Die Kosten werden nicht mehr über die ganze Verwaltung verteilt, sondern budgetiert im Rahmen der neuen Planungseinheit «Verwaltungsleitung». Damit wird Transparenz geschaffen, die Verwaltung kann neu genau ausweisen, was der Overhead kostet und der Einwohnerrat kann über die Budgetgenehmigung im AFP steuernd wirken.

Die Entwicklungsziele sind von der Sachstrategie abgeleitet. Die Entwicklungsziele kann der Einwohnerrat jährlich in der Beratung des AFP anpassen. So hat er neu die Möglichkeit, jährlich die Strategie zu beeinflussen. Er kann also die Strategie beeinflussen, indem er die Entwicklungsziele im AFP ändert und das Budget entsprechend auch ändert.  

Die Legislaturziele sind in der Kompetenz des Gemeinderats. Der Einwohnerrat kann aber über die Entwicklungsziele, welche von den Sachstrategien abgeleitet sind, jährlich Einfluss auf die strategische Ausrichtung der Gemeinde nehmen. Die Entwicklungsziele können jeweils im Herbst in der Beratung des APF angepasst werden.

Warum kann der ER zu den Sachstrategien, Legislaturzielen und Investitionsprogramm keine Anträge stellen sondern muss sich mit Kenntnisnahme begründen?

Der Einwohnerrat hat jährlich in der Beratung des AFP die Möglichkeit, die Entwicklungsziele und das Budget anzupassen. Somit hat der Einwohnerrat jährlich einen strategischen Spielraum. Bisher konnte er nur alle vier Jahre über die Leistungsauftrag Einfluss nehmen.

Der Einwohnerrat kann über die Entwicklungsziele, welche von den Sachstrategien abgeleitet sind, jährlich Einfluss auf die strategische Ausrichtung der Gemeinde nehmen. Der Gemeinderat seinerseits ist bemüht, die Sachstrategien mit einer guten Vorbereitung in den Sachkommissionen breit abzustützen.

Die parlamentarische Vorberatung wird weiterhin in den Sachkommissionen stattfinden. Sie begleiten die Ressorts (Verwaltungseinheiten). Welche Ressorts und ob allenfalls zwei Ressorts von einer Sachkommission begleitet werden, ist noch offen. Diese Thematik des Kommissionswesen wird im Ratsbüro bearbeitet und in der Geschäftsordnung des Einwohnerrats (GO ER) geregelt, über welche der Einwohnerrat im Herbst 2021 befinden wird.

Das heisst, der Einwohnerrat selber wird über die Ausgestaltung der Kommissionsarbeit befinden. 

Es wird eine neue Finanzkommission (FIKO) geschaffen, in welcher wie bisher in der FiKoKo die Präsidien der SaKo, der GPK sowie der Statthalter Einsitz haben. Bei Themen oder Geschäfte mit Koordinationsbedarf wird dies über die Fraktionspräsidien abgewickelt. Die FiKo berät das jährliche Budget zuhanden des Einwohnerrats und finanzpolitische Fragen.

s. auch Kap. 5.6.2 "Konzept Neues Steuerungsmodell Riehen (NSR)"

Wird auch die Variante geprüft, anstatt das Pensum der sieben Gemeinderäten zu erhöhen, den Gemeinderat auf fünf Mitglieder mit Vollpensum zu reduzieren?

Das Modell mit sieben Gemeinderäten wird wie bisher weiter geführt.

In der Analyse und im Grobkonzept sind folgende Eckwerte festgehalten: 

Die grundsätzliche Organisation des Gemeinderats bleibt erhalten. Sieben Mitglieder sind mit Teilzeitpensen tätig. Der Gemeinderat handelt als Kollegialbehörde.

Jedes Gemeinderatsmitglied ist für ein Ressort (Geschäftskreis) zuständig. Die Ressorts werden sachlich definiert (entsprechend der Verwaltungsorganisation: Ein Ressort entspricht einer Verwaltungsabteilung).

Wird das neue Steuerungsmodell nicht zeitintensiver als bisher, weil die Budgets jährlich über alle Bereiche verabschiedet werden müssen? Mit welchem zusätzlichen Zeitaufwand müssen die Mitglieder des Einwohnerrats rechnen?

Nach einem Einführungsaufwand und einer «Eingewöhnungsphase» wird die parlamentarische Arbeit effizienter werden, wie es auch schon andere Gemeinden erfahren haben.

Die parlamentarische Arbeit fokussiert auf die Genehmigung des Budgets sowie auf die Abnahme der Rechnung und die Beratung von Sachgeschäften.

Die Beratung der Leistungsaufträge sind heute mitunter sehr aufwändig, diese fallen weg zugunsten der jährlichen Beratung im Rahmen der Budgetgenehmigung des AFP.

Das Teilprojekt Recht begleitet die anderen Teilprojekte aus rechtlicher Sicht, nimmt deren rechtliche Fragestellungen auf und bündelt alle rechtlichen Informationen aus den anderen Teilprojekten, welche für die rechtliche Umsetzung dieser Gemeindereform notwendig sind. Zudem werden im Teilprojekt Recht auf Grundlage der gefällten Entscheide betreffend Steuerungsinstrumente, Rechnungslegung usw. die entsprechenden kommunalen Gesetzestexte angepasst. So werden in einem ersten Schritt die Gemeindeordnung, die Finanzhaushaltsordnung, die Geschäftsordnung des Einwohnerrats sowie das Organisationsreglement überprüft und zu Handen des Gemeinde- und Einwohnerrats die Gesetzesrevisionen vorbereitet. In einem zweiten Schritt werden die weiteren Gemeindererlasse überprüft, welche nachgelagert zu diesen Revisionen überarbeitet werden müssen.

Das Projekt NSR führt zu einer umfassenden Anpassung der Steuerung und Organisation der Gemeinde. Die Rechtsgrundlagen müssen diese Anpassungen aufnehmen und rechtlich korrekt abbilden.

Geschäftsordnung Einwohnerrat

Das Ratsbüro des Einwohnerrats überarbeitet die Geschäftsordnung des Einwohnerrats (GO ER) und spiegelt diese mit der Spezialkommission NSR. In diesem Zusammenhang befasst sich das Ratsbüro u.a. mit dem künftigen Kommissionswesen. Die Einführung einer Finanzkommission wirkt sich auf die Aufgaben der Geschäftsprüfungskommission (GPK) betreffend Beratung des Jahresberichts aus. Mit der Einführung des jährlichen AFP-Zyklus werden die Budgets der Ressorts jährlich beraten. Vor diesem Hintergrund wird kritisch überprüft, wie viele Sachkommissionen nötig sind, um die parlamentarische Arbeit zu erfüllen und die Miliztauglichkeit zu wahren. Ein Vorschlag zum künftigen Kommissionswesen wird ebenfalls an die Spezialkommission NSR zur Beratung überwiesen. Die GPK wird vom Ratsbüro zum § 43 «Geschäftsprüfungskommission» für eine Stellungnahme begrüsst.

Gemeindeordnung

Die Gemeindeordnung (GO) soll von Bestimmungen zum Themenbereich Finanzen entlastet werden. Die entsprechenden Regelungen sollen in angepasster Form in die Finanzhaushaltsordnung (FHO) transferiert werden. Neu soll die ökologisch, wirtschaftlich und sozial nachhaltige Entwicklung der Gemeinde als übergeordnete inhaltliche Zielvorgabe in die Gemeindeordnung aufgenommen und überwacht werden. Anzupassen sind weiter die Zuständigkeiten von Einwohnerrat und Gemeinderat in Bezug auf die neuen Führungsinstrumente für die Steuerung des Gemeindehaushalts, Budget und Rechnungslegung.

Finanzhaushaltsordnung

Die Finanzhaushaltordnung (FHO) muss umfassend angepasst werden. Die Totalrevision wird unter anderem folgende Themen umsetzen:

  • Definition der Grundsätze für die Steuerung von Aufgaben und Finanzen, Definition des Controllings;
  • Abbildung des neuen Steuerungskreislaufs, Verankerung der Instrumente (Leitbild, Sachstrategien usw.),
  • Legislaturplanung, Aufgaben- und Finanzplan (AFP), Jahresbericht, anstelle von Politikplan, Leistungsaufträge etc;
  • Anlehnung an das Modell des Kantons Basel-Stadt:  Bewilligung von Ausgaben und Definition der gebundenen Ausgabe
  • Rechnungslegung: Übernahme der Empfehlungen des Harmonisierten Rechnungslegungsmodells der Kantone und Gemeinden (HRM2), diverse fachorientierte Bestimmungen zur Jahresrechnung als Teil des Jahresberichts.
  • Abstimmung der Zuständigkeiten im Finanzbereich mit der Gemeindeordnung.

Die Synopsen GO, FHO sowie GO ER werden dem Einwohnerrat Anfang Oktober für die parlamentarische Beratung zugestellt, um sie an der November-Sitzung im Plenum zu behandeln. Im Herbst wird ebenfalls der Entwurf für das revidierte Organisationsreglement vorliegen, welches einzelne Themen der FHO aufnimmt, die heutigen Gemeinderatskompetenzen ergänzt, die Kompetenzen der Führungsebene schärft und die notwendige Änderungen in der Organisation umsetzt.

Im TP Recht werden die Überlegungen und Vorschläge in den anderen Teilprojekten laufend auf ihre rechtliche Umsetzung geprüft und rechtliche Fragestellungen aus den Teilprojekten geklärt. Gleichzeitig ist das TP Recht auf die Ergebnisse und Entscheide in den anderen Teilprojekten angewiesen, damit sie in die entsprechenden rechtlichen Regelungen überführt werden können (Gesetzesrevisionen). Da die verschiedenen Teilprojekte parallel arbeiten, ist es eine grosse Herausforderung, alle Informationen und Entscheide im TP Recht zu bündeln, laufend zu analysieren und Rückmeldungen in die Teilprojekte zu geben und die entsprechenden Regelungen zu entwerfen. Damit ist das Teilprojekt Recht stark von den Arbeiten in den anderen Teilprojekten beeinflusst.

Das Ratsbüro und die Spezialkommission NSR des Einwohnerrats sowie die GPK.